Jubileo: Caída de producción de los hidrocarburos desplomó ingresos estatales y las reservas de divisas

En 19 años, el Estado administró más de $us 63.000 millones por la explotación de hidrocarburos, siendo responsable directo de la gestión de cerca de $us 45.000 millones de la renta petrolera. Un solo sector económico soportó la mayor parte del peso fiscal, económico y energético del país, ya que contribuyó, en promedio, con el 35% de los ingresos del Gobierno General (nivel central y subnacional).

Desde hace una década, la actividad de hidrocarburos atraviesa por una caída en la producción que explica gran parte del desplome de la disposición de divisas.

De la tajada de renta estatal, YPFB se quedó con $us 7.000 millones por su participación en las ganancias de los contratos de operación, los cuales debieron servir para que la empresa petrolera nacional realice actividades de exploración y explotación de hidrocarburos a fin de no llegar la crítica situación actual.

El documento elaborado por Fundación Jubileo, “Renta Petrolera, la apuesta de la política hidrocarburífera boliviana 2005-2023”, propone ajustes estructurales en la política del sector que incluyen modificar el Impuesto Directo a los Hidrocarburos (IDH) y las regalías, y crear fondos productivos, de ahorro y de transición energética.

Apuesta por la renta

Desde el ingreso en vigor de la Ley de Hidrocarburos Nº 3058 del año 2005, Bolivia tuvo ingresos en punto de fiscalización por la explotación de hidrocarburos que superaron los $us 63.000 millones.

De ese monto, poco más de $us 45.000 millones quedaron como participación estatal en la renta petrolera. El 47% de esos recursos fue transferido a los gobiernos departamentales, gobiernos municipales y universidades públicas, siendo copartícipes de su administración, especialmente en el periodo 2004–2014, caracterizado por un superciclo de precios internacionales de exportación para el gas natural.

Si a la renta captada por las actividades de exploración y explotación de hidrocarburos (Upstream) se suma la recaudación tributaria obtenida por las actividades de servicios, refinación y transporte de hidrocarburos (Downstream), se observa que —en los últimos 19 años, en promedio– cerca de 35% de los ingresos del Gobierno general (que incluye el nivel central y los niveles subnacionales) provino de un solo sector económico. El año 2023, este aporte bajó a tan solo 18%.

Haber puesto tanto peso fiscal, económico y energético sobre un solo sector económico, y en particular sobre un recurso natural no renovable, terminó haciendo poco atractiva la inversión extranjera y generando una compleja dependencia de la explotación de hidrocarburos.

En el referéndum sobre política energética, realizado el 2004, se consultó a la población si estaba de acuerdo con que el Estado “cobre impuestos y/o regalías a las empresas petroleras llegando al 50 por ciento del valor de la producción del gas y el petróleo en favor del país”.

Sin embargo, con la Ley de Hidrocarburos 3058, Decreto Supremo 28701 y Constitución Política del Estado, la participación estatal superó con creces ese valor, quedándose, en promedio, con cerca de 71% de los ingresos obtenidos y con una participación de 82% de la renta hidrocarburífera. El caso más crítico fue el año 2023, cuando ese indicador llegó a 92%.

Estos resultados confirman la condición rentista de la política hidrocarburífera en Bolivia, consecuencia de demandas políticas y sociales construidas desde el año 2000, sobre el desconocimiento colectivo de un sector de largo plazo, con amplias perspectivas de crecimiento a nivel global; pero caracterizado por el alto riesgo geológico, intensivo en capital (no en mano de obra) y que requería de elevadas sumas de inversión para su desarrollo.

El documento de Fundación Jubileo también precisa que el resultado de esta política rentista fue una caída en las inversiones en actividades de exploración, que terminaron provocando una progresiva reducción en la producción de hidrocarburos desde el año 2016, la pérdida de mercados para el gas natural, el incremento de las importaciones de diésel, una disminución significativa de los ingresos por divisas y la contracción de casi 70% en la participación estatal en la renta petrolera, durante los últimos 10 años.

Ingresos para YPFB

Con referencia a Yacimientos Petrolíferos Fiscales Bolivianos (YPFB), desde 2007, la empresa estatal percibe una participación sobre las ganancias a distribuir de los contratos de operación para las actividades de exploración y explotación, en el marco de lo dispuesto en el anexo F de esos contratos suscritos en octubre de 2006.

Esos ingresos para YPFB son efecto del Decreto Supremo Nº 28701, llamado de nacionalización, que en términos porcentuales representó, en promedio, cerca de 15% de la participación estatal de la renta hidrocarburífera, equivalentes a casi 7.000 millones de dólares para la empresa gubernamental.

Esos recursos públicos debieron servir para el desarrollo de actividades de exploración y explotación de hidrocarburos; pero, contrariamente, la producción cayó en 47% en el caso del gas natural y en 54% en el caso de hidrocarburos líquidos. Entonces, ¿qué se hizo con ese dinero y por qué no se desarrolló una norma que regule su uso y destino?

Por otra parte, entre los costos recuperables que el Estado pagó a las operadoras petroleras están incluidas las inversiones en activos, tales como líneas, plantas, ductos y pozos. Al término de su amortización total, esos activos debieron pasar a propiedad de YPFB, como lo establece la cláusula 10 de los Contratos de Operación. ¿Qué está haciendo la empresa estatal con esos activos?

¿Qué se podría hacer?

Escalas para el IDH

Como efecto del análisis, se recomienda desarrollar una política energética nacional, acorde con los desafíos que supone afrontar el cambio climático y la transición energética, y que establezca el marco general para la elaboración de nuevas leyes sectoriales para electricidad e hidrocarburos, que marquen políticas con criterios de sostenibilidad y eficiencia de largo plazo, devolviéndoles su cualidad energética y no solo de captura de la renta.

En el caso particular de hidrocarburos, Fundación Jubileo desarrolló una propuesta que considera ocho aspectos que deberían ser considerados en la elaboración de una nueva ley sectorial. En el caso particular de los aspectos referidos a la renta hidrocarburífera, se propone:

• Mantener la regalía departamental equivalente a 11 por ciento (11%) de la Producción Departamental Fiscalizada de Hidrocarburos en beneficio del departamento donde se origina la producción, como establece la Constitución Política del Estado.
• Incrementar la regalía nacional compensatoria de 1% actual a 2% de la Producción Nacional Fiscalizada, que deberá favorecer a todos los departamentos no productores de hidrocarburos.
• Disminuir la participación del Tesoro General de la Nación (TGN) del actual 6% a 5% de la Producción Nacional Fiscalizada, en el entendido de que esta entidad del Estado cuenta con varias otras fuentes de financiamiento.
• Modificar la alícuota del Impuesto Directo a los Hidrocarburos, aplicando un régimen de escalas móviles que oscile entre un mínimo de 10% hasta un máximo de 32%, en función de los siguientes criterios: tipo de campo (pequeño, mediano o grande), tipo de hidrocarburo, etapa del proyecto, producción y precio de comercialización.
• Eliminar la participación adicional de YPFB en las ganancias de los contratos de operación.

Fondos anticrisis

En el entendido de que el país se enfrenta a una doble transición, una energética y otra fiscal, la renta hidrocarburífera generada a partir de la nueva ley sectorial debería destinarse a:

• Un Fondo de Desarrollo Productivo, que alcance a gobernaciones y municipios, que impulse sectores con potencialidad económica local
• Un Fondo de Ahorro y Estabilización, a cargo de gobernaciones, municipios y universidades, que permita reservar e invertir una porción de la renta en el exterior con reglas claras, tanto de inversión como de retiro, para hacer frente a la volatilidad en los ingresos por la explotación de hidrocarburos.
• Un Fondo para la Transición Energética para la implementación de nuevas tecnologías.

Al tratarse de un sector estratégico para el país, es recomendable el desarrollo de procesos participativos de información y debate con los múltiples actores de la sociedad civil, donde las autoridades puedan presentar, de forma clara, transparente y oportuna la situación real del sector hidrocarburos y, sin crear falsas expectativas, mostrar las potencialidades que solo podrán desarrollarse si se hacen los ajustes pertinentes en términos fiscales y de subvención.