1. Contexto
La industria minera en Bolivia fue y seguirá siendo de gran relevancia para el país; tanto es así que, junto a las industrias hidrocarburífera, eléctrica y de los recursos ambientales, fue catalogada como estratégica, en cuanto es generadora de excedentes y recursos para el Estado que son recaudados por la vía de tributos y/o regalías.
La regulación de esta industria, al menos desde la perspectiva tributaria, debe considerar, entre otros, los siguientes tres elementos importantes:
Primero: el interés del Estado de explotar los recursos minerales que son de su propiedad, garantizando que las rentas generadas por la actividad se transformen en beneficios para su población.
Segundo: la competencia internacional entre los Estados por atraer inversiones públicas y privadas a sus territorios para la explotación de sus recursos. Si bien los recursos minerales son finitos, se debe sopesar que, en general, todos los Estados tienen interés en la explotación de sus recursos. Incluso los estados pobres en recursos minerales tienen interés en promover la exploración de su territorio, que a la postre les brinde más información sobre sus oportunidades y potencialidades.
Tercero: las características de la industria minera comunes con otras industrias extractivas, tales como las del petróleo o el gas. A saber:
- La industria minera es intensiva en capital, pues la correcta explotación de recursos requiere inversiones de importantes cantidades de recursos económicos que, en general, se materializan al inicio del proyecto.
- La industria minera es de riesgo pues, a pesar de que ciencias como la geología han avanzado muchísimo, la exploración y la explotación de minerales conllevan altos niveles de incertidumbre.
- La industria minera es altamente sensible a los precios y cotizaciones internacionales; por tanto, el aumento de la producción no garantiza el éxito de la empresa.
- La industria minera tiene largos periodos de maduración, pues entre el inicio de una prospección y la etapa de producción, cuando las empresas empiezan a generar ingresos, pueden pasar muchos años.
En el anterior contexto de potenciales rentabilidades, altos riesgos, incertidumbres y mucha competencia internacional, los Estados diseñan políticas públicas para atraer inversores y un ejemplo puede ser la Ley 1391 de Incentivos Tributarios. A continuación, un análisis de su contenido y reglamentos:
2. Ley 1391 sobre Incentivos Tributarios
El 31 de agosto del 2021, el Órgano Legislativo de Bolivia publicó la Ley 1391 que reconoce incentivos tributarios a la importación de bienes de capital, plantas industriales y vehículos de alta capacidad de volumen y tonelaje para los sectores agropecuario e industrial y maquinaria pesada para los sectores de la construcción y minería. La Ley fue reglamentada a través del Decreto Supremo 4579, que contiene la indicación de todas las mercancías alcanzadas por los incentivos . 1
En el caso del sector minero, los incentivos tributarios alcanzan al Impuesto al Valor Agregado (IVA) y pueden desdoblarse en los dos (2) siguientes:
a) Por un lado, la exención del IVA importaciones a la maquinaria pesada que se importe para el sector minero.
b) Por otro lado, la aplicación del IVA bajo tasa cero (0) por la comercialización en mercado interno de esa maquinaria pesada.
2.1. Exención de IVA importaciones
En cuanto a la exención del IVA importaciones, la Ley y el reglamento neutralizan el efecto normal de la configuración del hecho generador del IVA en las importaciones, lo que implica que, en los supuestos en los que concurren las circunstancias objetivas y subjetivas previstas en la Ley, la importación de determinadas mercancías no genera la obligación de pago del IVA.
Respecto las circunstancias objetivas que deben tenerse en cuenta para la aplicación de la exención de IVA en la importación, la normativa exige el cumplimiento de los siguientes presupuestos:
- Que los bienes a importar deben constituir maquinaria pesada.
- Que la importación, o sea, el despacho aduanero, se realice dentro del plazo de un año computable desde el 09 de septiembre del 2021.
- Que la importación deba realizarse para el sector de la minería.
- Que la antigüedad de la maquinaria pesada no supere los diez años, situación que debe estar oportunamente documentada .2
Si bien la Ley no contiene una descripción expresa de las circunstancias subjetivas que deben observarse para la aplicación del incentivo tributario, es decir, no existe un señalamiento expreso a que el importador deba ser una empresa minera, sino que se establece que la maquinaria pesada importada debe ser para el sector de la minería, en ese sentido lo relevante es el destino de la mercancía importada y no el carácter subjetivo del importador3.
Destacamos que la Aduana Nacional ha aprobado dos instructivos para la aplicación de este incentivo, regulando la ficha técnica y declaración jurada de antigüedad de mercancías, la recepción de mercancías en aduanas de destino, las instrucciones de elaboración de las declaraciones de importación vinculadas al incentivo tanto en el sistema SUMA como en SIDUNEA++, el cambio de régimen en importaciones temporales y otros 4.
2.2. Aplicación de tasa cero (0) de IVA
La Ley establece que la comercialización en el mercado interno de maquinaria pesada para el sector de la minería estará sujeta a la tasa cero (0) del IVA. La aplicación de la tasa cero (0) no implica la no sujeción o exención del impuesto, sino únicamente una reducción de la alícuota aplicable a la operación.
Esta distinción entre no sujeción, exención y aplicación de alícuota del cero por ciento (0%) es relevante pues, en el caso que ahora analizamos, implica que la venta de las mercancías alcanzadas por el incentivo queda sujeta al impuesto, aunque con una alícuota reducida. Esto, a su vez, implica que dicha venta debe ser facturada, declarada en los libros de compras y ventas de IVA respectivos, declarada en los formularios y registros pertinentes, y en caso de superar los Bs. 50.000 debe ser bancarizada 5
En cuanto a las condiciones objetivas para la aplicación del beneficio, la Ley establece las siguientes para su aplicación:
- Que la comercialización se realice en el mercado interno6.
- Que el bien comercializado sea maquinaria pesada según la lista de bienes del reglamento.
- Que el bien sea para el sector de la minería.
En cuanto a las circunstancias subjetivas para la aplicación del beneficio tributario de tasa cero (0) en IVA, la Ley no establece en forma expresa condiciones subjetivas que deban revestir los beneficiarios, sin embargo, el beneficiario necesariamente deberá ser una persona natural o jurídica alcanzada por el IVA. Esto implica que, a los efectos de la aplicación del beneficio tributario, las circunstancias objetivas resultan determinantes.
El período de vigencia de este incentivo –igual que en el de importaciones– es de un año computable desde el 09 de septiembre del 2021, por lo que, para la aplicación de las circunstancias objetivas y subjetivas necesarias en cada caso, deben tener lugar dentro de ese espacio temporal.
En cuanto a la exención del IVA y la aplicación de la tasa cero (0), si bien en la disposición transitoria segunda del Decreto Supremo 4579 establece que quienes importen o adquieran maquinaria pesada (en el caso minero) alcanzada por los incentivos antes de la entrada en vigor de los mismos, pueden computar el crédito fiscal que corresponda en la liquidación del IVA, ni la Ley ni el reglamento contienen pronunciamiento sobre si corresponde el reintegro del IVA previsto en el art. 8 del D.S. 21530 en el caso de mercancías importadas o adquiridas computando crédito fiscal en su importación o compra, que ahora vayan a comercializarse bajo tasa 0 en IVA.
Nuestro entendimiento es que el reintegro no corresponde, en la medida en que dicha disposición normativa señala expresamente que el hecho que da lugar a reintegro es el destinar bienes, obras, locaciones o prestaciones gravadas a donaciones o entregas a título gratuito y el incentivo se refiere a la comercialización de bienes muebles bajo tasa cero (0) en IVA.
Por otro lado, el reglamento hace referencia expresa a que las empresas que hayan importado o adquirido los bienes determinados en el reglamento con el pago del IVA antes de la entrada en vigor de los incentivos computarán el crédito fiscal IVA que corresponda en la liquidación del impuesto. Como punto adicional, se debe tener en cuenta que las empresas que realicen ventas gravadas con tasa cero (0) están sujetas a un reglamento especial7 que establece restricciones para el cómputo del crédito fiscal IVA.
Otro punto que destacamos es que, conforme al reglamento de facturación8, las empresas que realicen ventas bajo tasa cero (0) deben tener registrada ante la Administración Tributaria la actividad económica alcanzada por el incentivo además de tener registrada la característica tributaria “Tasa Cero - IVA”. Al respecto, la administración tributaria emitió un reglamento9 para la aplicación de este incentivo de tasa (0), incorporando en el padrón de contribuyentes la actividad económica ““Tasa Cero IVA Ley No. 1391 – Incentivos Tributarios para los Sectores Agropecuario, Industrial, Construcción y Minería” estableciendo que estas operaciones deben facturarse bajo la modalidad “Portal web en línea” del módulo sistema de facturación disponible en el sistema integrado de la administración tributaria (SIAT).
En cuanto a las mercancías alcanzadas por estos incentivos, el reglamento contiene un anexo con la indicación detallada de las mercancías alcanzadas, que en total alcanza a 475 subpartidas arancelarias, de las cuales, varias corresponden a maquinaria pesada para el sector minero.
3. En conclusión
La exención del IVA a la importación de maquinaria y la aplicación de la tasa cero (0) en las compraventas de equipos en el mercado interno, implican un alivio al flujo de caja de las empresas, el cual tiene especial relevancia en proyectos de exploración donde las compañías usualmente invierten sin obtener ingresos ni retornos inmediatos. Típicamente, estos alivios al flujo de caja se destinan a mayor exploración, o mayor y mejor explotación de los recursos.
La estructuración de los incentivos tributarios de la Ley 1391, cuyos presupuestos de aplicación son esencialmente objetivos, implican que los tres actores mineros en Bolivia: estatal, cooperativizado y privado, puedan aplicar los incentivos, tanto a la exención de IVA a la importación como a la tasa cero (0) para la compraventa de maquinaria pesada.
Los incentivos tributarios de la Ley 1391 llegan en un momento muy importante por el repunte en los precios internacionales10 de metales, minerales y metales preciosos. Sin embargo, es necesario seguir profundizando en ajustes normativos aplicables al sector minero y al extractivo en general; sectores que, al ser estratégicos, requieren un abordaje especial pues su depresión implicaría la imposibilidad del Estado de transferir recursos hacia otros sectores que requieren desarrollo.